Asylsuchende dürfen geringere Sozialhilfe erhalten als Bürgergeld-Empfänger

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 die Höhe der existenzsichernden Grundleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG), die außerhalb einer Aufnahmeeinrichtung lebende Menschen in den ersten 15 Monaten des Aufenthalts in Deutschland in den Bedarfsstufen 1 und 5 beanspruchen konnten, im Wesentlichen mit dem Grundgesetz vereinbar war.

In seinem Beschluss stellt der Senat fest, dass die Regelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. überwiegend mit den Anforderungen aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz (GG) an die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums in Einklang standen. Der Gesetzgeber durfte insbesondere - anknüpfend an einen voraussichtlich nur vorübergehenden Aufenthalt Asylbewerberleistungsberechtigter - bestimmte Bedarfe unberücksichtigt lassen, die im Sozialhilferecht als existenznotwendig anerkannt sind. Insoweit ist auch die Festlegung der Bezugsdauer von Grundleistungen auf 15 Monate gemäß § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, soweit sie die Inhaber von Duldungen (mit der Ausnahme von Ausbildungsduldungen) betrifft.

Ab September 2018 beruhten die Leistungen allerdings nicht mehr auf einer hinreichend aktuellen Datengrundlage. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen waren dadurch in der Gesamtschau nicht mehr gewahrt. Der Senat hat die vorgenannten Regelungen des § 3 AsylbLG a.F. daher für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, soweit sie die Höhe der Grundleistungen im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 regeln, sie jedoch für diesen Zeitraum weiter für anwendbar erklärt. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Halbsatz 1 AsylbLG a.F. hat er im vorgenannten Zeitraum im Umfang der Überprüfung für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt.

Die Entscheidung ist mit Gegenstimmen ergangen.

Sachverhalt Im Ausgangsverfahren ist die Höhe der Grundleistungen nach dem AsylbLG für außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen lebende Menschen in den Bedarfsstufen 1 und 5 im Monat September 2018 streitig.

I. Das AsylbLG beinhaltet für die Gewährung existenzsichernder Leistungen unter anderem an Asylsuchende, Geduldete und vollziehbar ausreisepflichtige Personen Sonderregelungen. Diese Personen erhalten erst nach Ablauf einer gewissen Zeit, die im September 2018 bei 15 Monaten gerechnet ab der Einreise nach Deutschland lag, nach § 2 Abs. 1 AsylbLG Leistungen in entsprechender Anwendung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XII) (sogenannte Analogleistungen). Bis dahin erhalten sie Grundleistungen.

Die Bemessung der Grundleistungen orientiert sich seit März 2015 zwar ebenfalls an den Strukturen des Sozialhilferechts. Für die Abstufung der Leistungsbeträge existieren sechs Bedarfsstufen, die den Regelbedarfsstufen des Sozialhilferechts entsprechen. Als Datengrundlage für die Leistungsbemessung zieht der Gesetzgeber die für die Berechnung der sozialhilferechtlichen Regelbedarfe durchgeführte Sonderauswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) heran, die im März 2015 auf Erhebungen im Jahr 2008 beruhte (EVS 2008). Gewisse Bedarfspositionen, die in die Leistungen nach dem SGB XII einfließen, bleiben bei der Bemessung der Grundleistungen aber unberücksichtigt, so insbesondere seit dem 17. März 2016 auch bestimmte Bedarfe aus den EVS-Abteilungen 9 (Freizeit, Unterhaltung, Kultur) und 10 (Bildung), unter anderem für Fernsehgeräte, Personal Computer und Software, Musikinstrumente und Sportausrüstung sowie Kurse. Der Gesetzgeber ging insoweit davon aus, dass bei noch nicht verfestigtem Aufenthalt bestimmte (soziokulturelle) Bedarfe noch nicht zu berücksichtigen seien.

Im Oktober 2016 initiierte die Bundesregierung den Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes, welches unter anderem eine Neuberechnung der Grundleistungen auf der Grundlage der mittlerweile vorliegenden Sonderauswertung der EVS 2013 zum 1. Januar 2017 hätte regeln sollen. Das Gesetzesvorhaben fiel jedoch der Diskontinuität anheim.

II. Die Klägerin zu 1) des Ausgangsverfahrens ist die alleinerziehende Mutter des im Februar 2011 geborenen Klägers zu 2). Beide sind eritreische Staatsangehörige. Im Ausgangsverfahren begehren sie höhere Grundleistungen nach dem AsylbLG für den Monat September 2018. In diesem Monat verfügten sie über Duldungen und lebten gemeinsam in einer Wohnung.

Das Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Vereinbarkeit von § 3 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AsylbLG und § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Sätze 5 und 8 AsylbLG a.F. mit dem Grundgesetz zur Entscheidung vorgelegt.

Wesentliche Erwägungen des Senats I. Die Vorlage bedarf der Begrenzung.

1. Die vorgelegten Vorschriften unterliegen nur im Hinblick auf die Teilregelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F., welche die Bedarfsstufen 1 und 5 betreffen, der verfassungsrechtlichen Prüfung. Denn für das Ausgangsverfahren kommt es nur in diesem Umfang auf die Gültigkeit der vorgelegten Vorschriften an.

2. Die vorgelegten Vorschriften unterliegen nicht in der gesamten Geltungszeit der verfassungsrechtlichen Prüfung. Diese hat der Senat aber über den im Ausgangsverfahren streitgegenständlichen Monat September 2018 hinaus auf die Zeit bis zum 20. August 2019 erstreckt, weil bis dahin der im Ausgangsverfahren entscheidungserhebliche Normenbestand unverändert Geltung hatte.

II. § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. steht in einem derart engen Zusammenhang mit den vorgelegten Regelungen, dass die verfassungsrechtliche Prüfung auf diese Vorschrift zu erweitern ist, soweit sie für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist. Da die Kläger des Ausgangsverfahrens im Monat September 2018 Inhaber von Duldungen nach § 60a Aufenthaltsgesetz (AufenthG) waren, kommt es für das Ausgangsverfahren allein darauf an, inwieweit für geduldete Personen (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 4 AsylbLG) eine 15-monatige Wartefrist geregelt werden konnte. Innerhalb der Gruppe der Duldungsinhaber sind aber mangels Entscheidungserheblichkeit für das Ausgangsverfahren die Inhaber einer Ausbildungsduldung - eines speziell geregelten Unterfalls der Duldung - von der verfassungsrechtlichen Betrachtung auszunehmen.

III. Die § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. stehen überwiegend mit den Anforderungen aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG an die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums in Einklang.

1. Die Grundleistungen waren in der Zeit von September 2018 bis zum 20. August 2019 in den Bedarfsstufen 1 und 5 nicht evident zu niedrig bemessen. Zwar bestanden betragsmäßig deutliche Unterschiede zwischen Grund- und Analogleistungen. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass die gewährten Leistungen die physische Existenz des Menschen, die Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben keinesfalls mehr sicherstellen konnten.

2. Auch der Modus der Berechnung der Leistungshöhe anhand der Daten der EVS 2008 ist dem Grunde nach verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Es ist tragfähig begründbar, dass der Gesetzgeber als Datengrundlage für die Bemessung der Grundleistungen die für die Berechnung von Sozialhilfeleistungen und Leistungen nach dem SGB XII durchgeführte Sonderauswertung der EVS herangezogen und keine gesonderte Erhebung bei einer spezifisch auf die Empfänger von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zugeschnittenen Referenzgruppe durchgeführt hat. Nach dem normativen Leitbild von Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG sind die für die Gewährleistung einer menschenwürdigen Existenz zu deckenden Bedarfe im Ausgangspunkt für alle in Deutschland lebenden Personen gleich. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber im Grundsatz nicht verpflichtet, eine spezifisch auf Bezieher von Grundleistungen zugeschnittene Erhebung durchzuführen. Er darf an die Erhebungen anknüpfen, die für alle Menschen gleichermaßen ein Existenzminimum sichern sollen.

b) Es begegnet weiter keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass der Gesetzgeber - ausgehend davon - für nach dem AsylbLG leistungsberechtigte Personen aufgrund deren spezifischer Lebenssituation bestimmte Bedarfe, insbesondere mit Wirkung ab dem 17. März 2016 einzelne Bedarfe der EVS-Abteilungen 9 und 10, nicht bedarfsbegründend berücksichtigt hat.

aa) Soweit der Gesetzgeber bei der Festlegung des menschenwürdigen Existenzminimums die Besonderheiten bestimmter Bedarfslagen berücksichtigt, darf er bei der konkreten Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen insbesondere nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren. Allerdings darf der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden Spielraums auch wertende Entscheidungen über Bedarfe treffen, soweit die Entscheidung hinreichend nachvollziehbar ist. Gesetzgeberische Wertungen können dabei auch an eine mit dem Aufenthaltsstatus verbundene kurze Aufenthaltsdauer knüpfen, wenn sich dies hinreichend begründen lässt.

Die wertende Zugrundelegung niedrigerer soziokultureller Bedarfe in den EVS-Abteilungen 9 und 10 durch den Gesetzgeber ist unter Annahme einer während der ersten 15 Monate des Aufenthalts noch unsicheren Aufenthaltsperspektive hinreichend nachvollziehbar. Auch im Hinblick auf die konkreten einzelnen Ausgabenposten erweist sich deren Nichtberücksichtigung jeweils als mit Blick auf diesen sachlichen Grund verfassungsrechtlich unbedenklich.

bb) Der Gesetzgeber hat in § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. das Bestehen einer noch ungesicherten Bleibeperspektive auf 15 Monate festgelegt. Dies begegnet, soweit § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F. hier zur Überprüfung steht, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Zeitspanne von 15 Monaten bewegt sich innerhalb der zeitlichen Grenzen eines Kurzaufenthalts. Weiterhin ist die Annahme des Gesetzgebers, dass Inhaber von Duldungen (mit Ausnahme von Ausbildungsduldungen) bis zum Ende des 15. Monats ab Beginn ihres Aufenthalts in Deutschland über keine gesicherte Aufenthaltsperspektive verfügten, tragfähig begründbar. Die Duldung ist kein generell auf Verstetigung des Aufenthalts ausgerichtetes Rechtsinstitut. Auch ließen in dem der verfassungsrechtlichen Prüfung unterliegenden Zeitraum statistische Erhebungen die Annahme vertretbar erscheinen, dass jedenfalls bis zum Ende der ersten 15 Monate nach ihrer Einreise in Deutschland Duldungsinhaber im Durchschnitt noch über keine Sicherheit verfügten, ob sich ihr Aufenthalt verstetigen würde.

Der Gesetzgeber war auch nicht gehalten, feiner zu differenzieren und zumindest für bestimmte Gruppen geduldeter Menschen den Analogleistungsbezug früher einsetzen zu lassen. Er durfte Inhaber von Duldungen während der ersten 15 Monate des Aufenthalts typisierend betrachten.

c) Auch im Übrigen bewegt sich der Gesetzgeber beim Modus der Berechnung der Leistungshöhe innerhalb des ihm insoweit zustehenden Spielraums. Die von dem Gesetzgeber auf der Grundlage dieser Bedarfsfestlegungen aus der Sonderauswertung der EVS 2008 errechnete Leistungshöhe ist auch rechnerisch in Bedarfsstufe 1 wie 5 tragfähig begründbar.

3. Mit den aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG folgenden Vorgaben für die zeitgerechte Bemessung der Leistungen nicht zu vereinbaren war es jedoch, dass der Gesetzgeber in der Zeit von September 2018 bis zum 20. August 2019 nicht die Werte der EVS 2013 als damals aktuellster verfügbarer Datengrundlage, sondern noch die Werte der EVS 2008 zugrunde gelegt hatte. Ein mit verfassungsrechtlichen Vorgaben noch vereinbarer Zeitraum zur Umsetzung der EVS 2013 war jedenfalls im September 2018 verstrichen. Zu der Zeit waren knapp zwei Jahre vergangen, seit die Sonderauswertung der EVS 2013 spätestens im Herbst 2016 vorgelegen hatte.

Der Gesetzgeber muss bei der Ausgestaltung der Leistungen zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums die entsprechenden Bedarfe der Hilfebedürftigen zeit- und realitätsgerecht erfassen. Die erheblichen Spielräume des Gesetzgebers bei der Bemessung existenzsichernder Leistungen machen es notwendig, die Bemessungsgrundlage aktuell zu halten, damit die Existenzsicherung nicht durch im zeitlichen Verlauf eintretende Änderungen gefährdet wird.

Dem parlamentarischen Gesetzgeber ist zwar mit Rücksicht auf die Gesetzmäßigkeiten des parlamentarischen Verfahrens für die Umsetzung einer neuen Sonderauswertung und die Notwendigkeit eines politischen Kompromisses ein längerer Reaktionszeitraum zuzugestehen. Die Nichtdurchsetzbarkeit bestimmter politischer Gestaltungswünsche dispensiert jedoch nicht von der Befolgung verfassungsrechtlicher Pflichten zur Aktualisierung der Berechnungsgrundlagen. Der Zeitraum von mehr als zwei Jahren seit Auswertung der EVS 2013 überschritt die Grenze des verfassungsrechtlich Vertretbaren. Auch das zwischenzeitliche Scheitern eines Gesetzesentwurfs am Diskontinuitätsgrundsatz rechtfertigt diesen Zeitrahmen nicht.

4. Infolge der unterbliebenen Aktualisierung der Leistungssätze auf der Grundlage der EVS 2013 in Bedarfsstufe 1 und 5 kann nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das Ziel der Sicherung einer menschenwürdigen Existenz im Ergebnis erreicht wurde. Bei Zugrundelegung der in der Sonderauswertung der EVS 2013 enthaltenen Zahlenwerte hätte sich in der Bedarfsstufe 1 ein jedenfalls rund 15 Euro und in der Bedarfsstufe 5 ein jedenfalls rund 30 Euro höherer monatlicher Leistungsbetrag ergeben. Dass der Gesetzgeber für den der verfassungsrechtlichen Prüfung unterliegenden Zeitraum von der Festsetzung höherer Leistungsbeträge in dieser Größenordnung abgesehen hatte, lässt sich auch nicht anderweitig tragfähig begründen.

Angesichts des nicht unerheblichen Ausmaßes dieser Differenz wurde der Verfassungsverstoß auch nicht dadurch ausgeräumt, dass der Gesetzgeber diesen Mangel im Zuge der zum 1. September 2019 in Kraft getretenen Neuregelungen, die auf der Grundlage der EVS 2013 ermittelt waren, behoben hatte.

IV. Die zur Prüfung vorgelegten Regelungen in § 3 Abs. 2 Satz 1, Satz 2 Nrn. 1, 5, § 3 Abs. 2 Satz 5 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5, Satz 8 Nrn. 1, 5 AsylbLG a.F. sind in dem der verfassungsrechtlichen Prüfung unterliegenden Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 für mit der Verfassung unvereinbar, nicht jedoch für nichtig zu erklären. Durch eine Nichtigerklärung würde ein Zustand geschaffen, der von der verfassungsmäßigen Ordnung noch weiter entfernt wäre als der bisherige.

Die Unvereinbarerklärung wird mit einer Anordnung der Fortgeltung der Regelungen verbunden. Der Gesetzgeber ist durch Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG nicht verpflichtet, die Leistungen rückwirkend für die Zeit vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts neu festzusetzen. Da die Leistungen nicht evident unzureichend bemessen waren und der Gesetzgeber zum 1. September 2019 den Berechnungsmodus auf die EVS 2013 umgestellt hat, war es auch nicht erforderlich, die Fortgeltungsanordnung mit der Maßgabe zu verbinden, dass in dem der verfassungsrechtlichen Prüfung unterliegenden Zeitraum höhere Leistungsbeträge gelten.

Angaben zum Gericht:

• Gericht:Bundesverfassungsgericht
• Entscheidungsart:Beschluss
• Datum:15.04.2026
• Aktenzeichen:1 BvL 5/21